全国污染源普查 一次重大的国情调查
2010-02-11

国务院第一次全国污染源普查领导小组办公室主任 王玉庆


  为全面落实科学发展观,切实加强环境监督管理,提高科学决策水平,2006年10月12日国务院决定于2008年初开展第一次全国污染源普查。3年来,全国共组织动员57.5万人,历经技术准备、试点培训、入户填报、数据录入、质量核查、上报汇总和审核整改等过程,顺利完成对工业源、农业源、城镇生活源和集中式污染治理设施四大类592.6万个对象的调查,获得各类污染源与环境有关的第一手数据11亿个,总信息量310万兆字节。第一次全国污染源普查达到了预期目的,取得了丰硕成果。


  一、开展全面污染源调查是科学发展的必然要求


  改革开放30多年,是我国工业化、城市化加速发展的时期。这一时期,我国经济持续快速发展,资源能源消耗量大幅上升,城镇人口大量增加,环境污染日益严重,主要污染物排放大大超过环境承载能力,老的环境问题尚未解决,新的环境问题又接踵而至,我国进入环境事故多发期和矛盾凸显期,而人民群众对良好环境的期望值也越来越高,环境问题已成为制约我国可持续发展的重要瓶颈。近年来,我们不断加大环境污染治理力度,把减少污染排放作为转变经济发展方式、调整产业结构的重要抓手,主要污染物减排取得了初步成效,环境污染恶化趋势得到一定程度遏制,但形势依然十分严峻,需要进一步加大环境保护的力度。


  进一步加强环境保护,迫切需要摸清污染状况。我国环境统计制度建立于1980年,此后,在全国范围内开展了一次工业污染源调查、两次乡镇工业污染源调查,并以此为基础,逐步形成了以抽样调查为主、科学估算为辅的年度环境统计制度。随着形势的发展,污染源的状况发生了很大变化,现行的环境统计制度对全面掌握污染源情况存在明显不足,不能适应加强环境保护、减少污染物排放的现实需要,在全国范围内开展一次全面的污染源普查工作势在必行。


  二、国务院领导和地方各级政府高度重视是普查成功的根本保证


  全国污染源普查是一次重大的国情调查。普查时点为2007年12月31日,时期资料为2007年度。这次污染源普查是一次全面的调查:普查对象涵盖了我国境内全部四大类污染源,并首次将农业污染源纳入普查范围。调查的主要污染物包括废水、废气中的主要污染物和固体废物,总计近40种。全国统一普查方案,统一工作步骤,分3个大的阶段,2007年度为普查准备阶段,2008年为全面普查阶段,2009年为总结发布阶段。


  温家宝总理在普查初期就做出重要指示,要求详细规划,认真做好各方面的工作。国务院成立了以国务院副总理任组长,10个部门领导同志为成员的国务院第一次全国污染源普查领导小组,统一组织领导污染源普查工作。2007年10月9日,国务院颁布了《全国污染源普查条例》,使全国污染源普查工作有法可依、依法行政。2007年5月17日,国务院办公厅印发《第一次全国污染源普查方案》,在各类全国性普查中,由国务院办公厅印发普查方案尚属首次。全国污染源普查是一项复杂庞大的系统工程,保证普查质量,按时完成普查任务,迫切需要一个科学、完整、严密、可行的行动方案。普查方案就发挥了这个作用,规定了普查工作的目标、对象、范围、内容、技术路线和工作步骤,以及普查的组织实施、经费保障和资料管理等,是指导普查工作的纲领性文件。污染源普查过程中,曾培炎副总理、李克强副总理多次召开会议,听取工作汇报,做出重要指示,要求各级各有关部门按照国务院的统一部署,切实做好污染源普查工作。


  3年来,全国各级政府、各部门按照“全国统一领导,部门分工协作,地方分级负责,各方共同参与”的原则,认真贯彻《全国污染源普查条例》和《第一次全国污染源普查方案》,精心组织,扎实推进污染源普查各项工作。环境保护部把污染源普查列为新时期环保三大基础性、战略性工作之一,周生贤部长明确要求各级环保部门要举全局之力圆满完成普查任务。国家统计局协助进行普查总体方案设计,参与审定污染源普查表;宣传部门积极指导、参与普查宣传工作;财政部门认真审核经费预算,及时拨付普查资金;农业部派专职人员从事污染源普查工作;住房和城乡建设部、工商总局、公安部、发改委等部门充分发挥各自职能,主动指导配合普查机构的工作。地方各级政府高度重视污染源普查,把普查工作列入政府重要议事日程,纳入年度目标考核内容,不断强化调度检查,促进了普查工作顺利开展。


  三、抓好六大基础工作,夯实普查工作根基


  凡事预则立,不预则废。第一次全国污染源普查事关重大,对普查各阶段工作需要早谋划、早筹备,在全面开展普查工作前,2007年准备试点阶段我们重点抓了六大基础性工作。


  (一)抓各级工作班子建设,建立健全普查工作组织体系


  2007年1月,以环境保护部为主,吸收农业部同志参加,成立了局级单位“第一次全国污染源普查工作办公室”,下设5个组。至2008年3月,地方各级政府陆续成立了由政府主管领导任组长,各相关部门为成员的污染源普查领导小组及其办公室,基本形成了省、市、县完整的普查工作组织体系,有些乡也指定了专人负责普查工作。全国各级共成立普查机构4662个,专职工作人员3.28万人。


  (二)抓技术规范编制工作,统一工作程序和标准


  在调查研究、吸收过去环境统计调查和其他全国性普查成功做法的基础上,经过反复论证研究,统一制定了《工业源及集中式污染治理设施监测技术规定》等9项普查技术规定和5项工作细则,编制了66张普查表式及指标解释,开发了数据录入和汇总软件,编印了普查培训教材3套77万册、普查手册50万册,使整个普查工作规范统一、有章可循。在国家各项技术规定的基础上,各地还结合各自实际,制定了一系列实施办法,增强了普查的操作性。


  (三)抓产排污系数编制工作,科学测算产排污量


  污染源普查的难点是各类污染物产排污量的核定,也是普查中技术要求最高的地方。确定产排污量一般有3种方法,即监测法、物料衡算法和产排污系数计算法。对于普查的大多数企业和大部分污染物,目前可行的依然是产排污系数法。为此,科学制定各行业符合当前工艺技术水平的产排污系数是确保普查数据质量的关键。国家普查办从2006年下半年开始准备,2007年用了一年多时间组织了全国480多家科研院所开展产排污系数测算工作,共制定污染源产排污系数4.16多万个,涵盖一、二、三产业中的400多个小类行业,其中工业源系数2.43万个,生活源系数2431个,集中式治理设施系数1527个,农业源(流失)系数1.33万个,为科学测算污染物产生、排放或流失量(种植业)提供了必不可少的重要工具。


  (四)抓普查监测工作,收集重点污染源信息


  为了加强对重点污染源排放污染物的掌握,需要对其进行实际监测。而普查时期资料是2007年的,必须在2007年获取这些重点污染源的实际监测资料。为此,2007年一年我们组织了全国以地级市环境监测站为主的环境监测部门,对国控与省控重点源、集中式污染治理设施、伴生放射性污染源进行了监测。按照废水每季度监测1次、废气每半年监测1次的要求,现场实测工业源6.8万家,采用普查监测数据核算的工业源4.2万家;初测1.1万多家伴生放射性污染源,完成1433家取样监测工作。


  (五)抓普查试点工程,积累普查实战经验


  因为是第一次全面普查,缺乏经验,按《普查方案》“先行试点,再全面普查”的要求,我们在全国选取了1个省会城市、3个地级市和10个县(区、市)共14个地区,从2007年6月到10月进行了普查试点。通过试点,验证了普查各项技术规定和工作细则的可行性,改进了普查表格和数据软件的可操作性,检验了普查的组织工作机制和工作程序,为全面开展普查积累了实战经验。吉林、江苏、江西、新疆在国家试点的基础上,摸索出了“先清后核、集中填报、现场审核、严把质量”的普查工作模式,形成了一整套行之有效的普查方法。


  (六)抓培训和宣传工作,提高普查员操作能力和营造良好的舆论氛围


  最终决定普查质量的是普查工作人员的责任心和实际操作能力。为此,我们花了很大力气抓普查人员培训工作。全国各地以专职环境监察、监测人员为主,以街道、乡镇工作人员,在校大学生和企业环保人员为辅,选聘普查指导员和普查员54.22万人。全国各级普查机构采取分级培训方式,组织了《普查方案》、各项技术规定及工作细则、产排污系数应用等九大类培训,共2634班次,培训人员约58.6万人次。


  同时,按照突出重点、形式多样、注重实效的原则,围绕普查的目的、意义、内容和方法,采取多种形式,广泛开展普查宣传,达到报纸上有文、电视上有声、网络上有像的效果,为污染源普查营造了良好的社会舆论氛围。


  四、严把“四个关口”,确保数据质量


  数据质量高低是决定污染源普查成效的最重要标志。全国各级普查机构将把好数据质量关作为衡量一切工作的标尺,完善普查责任制,强化过程核查,严把“四个关口”,保证了普查数据的准确性、可靠性。


  (一)坚持拉网式走访,严把清查关


  为了按《普查方案》要求,确保普查对象不漏、不重、不错,必须在全面普查前对相关单位进行一次清查。2007年12月至2008年2月,各地普查机构收集整理环保、统计、工商、农业、建设(建材)、公安、卫生、质检等政府部门相关资料,初步确定清查对象名录。在此基础上,按照“分级实施,分工协作,属地清查”的原则,进行拉网式走访,全国共清查各类污染源1167.11万个,其中工业源197.13万个,生活源236.41万个,集中式污染治理设施5709个,农业源733.01万个,从中确定了近600万个作为本次普查对象。


  2007年12月至2008年4月,各地普查机构从上向下逐级组织开展了清查工作质量核查,共选定准备阶段清查质量核查样本地1814个,抽取样本单位14.17万个,其中合格单位12.85万个,合格率90.7%。


  (二)实施五级审核,严把填报关


  普查对象填报普查表的质量是保证整个普查工作质量的基础,为此加强普查表填报质量审核至关重要。2008年3月~5月底,各地在入户调查中坚持“普查对象内部审核、普查员审核、普查指导员审核、普查机构会审和抽查审核”的“五级审核”制度,共收集普查表776.15万份,其中工业源157.59万份,生活源170.41万份,集中式污染治理设施4830份,农业源447.67万份。


  2008年4月~10月,地方逐级开展了普查表填报质量核查,共抽取样本县(市、区、旗)2418个,抽查普查对象30.08万家,合格率94.48%。2008年6月~8月,国家普查办抽查了63个样本县(市、区、旗)、1274家工业源、2946家生活源、166家集中式治理设施和3871家农业源,合格样本单位7223家,合格率87.47%,绝大部分符合普查质量要求,对不符合的县、区及有关单位重新进行了填报。


  (三)坚持人机结合,严把录入关


  为保证数据录入质量,各地统一组织人力、物力,大多以县(区)为单位,也有以市为单位,采取集中录入、交叉复录、人工相互审核、自我抽检和电脑审核相结合的方法,加强数据录入审核,将数据录入错误率、漏录率等降到最低。


  2008年8月至2009年3月期间,全国各级普查机构相继从上向下逐级开展了数据录入和汇总数据审核质量核查,共抽取样本县(市、区、旗)2195个,对42.24万个单位进行了录入核查,合格率达98.84%。


  (四)集中人力智力,严把汇总关


  2008年10月~11月,国家普查办在审核试点基础上,分4个核查组对省级汇总数据进行了核查;2008年10月,对各省伴生放射性污染源、放射源、射线装置和电磁辐射设备普查填报数据进行了审核;2009年1月~2月,组织造纸等10个重点行业的60多位专家对本行业普查汇总的主要污染物产生和排放量等数据进行了会审。普查汇总的主要行业数据从宏观上得到了行业专家们的认可。


  各级普查机构在各阶段质量核查后,逐源进行错误数据校正,认真抓好普查数据的整改和完善,确保了数据的科学性和准确性。


  第一次全国污染源普查已经落下了帷幕。丰硕的成果凝聚着57万多名普查工作人员的智慧和心血,汇集了各级环保部门多年的艰辛努力,农业部门为此投入了大量人力、物力,统计、工商、城建、公安、发改、财政、宣传等部门给予了有力的支持。除了从中央到地方各级政府领导同志的重视,来自各部委的国务院第一次全国污染源普查领导小组办公室成员及联络员协助做了大量工作,没有他们的努力,普查工作难以取得今天的成绩。通过普查建立的592万多家污染源数据库及普查的各项技术资料是环境保护系统、也是国家的一笔宝贵财富。努力研究、开发、利用好这些数据资料,在国家环境保护事业和经济社会发展中必将发挥重大作用。再过10年将进行第二次全国污染源普查,但这次普查作为第一次,将载入中国环保史册,成为浓墨重彩的一笔。

 
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